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GPA条件下创新军事采购国际运行机制

日期: 2018-09-03
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GPA条件下创新军事采购国际运行机制

本文发表于《中国政府采购》杂志2018年第八期,作者单位同济大学军民融合管理研究院



军事采购国际运行机制也可称为国际军事采购运行机制,是军事采购制度在组织运行方面的重要组成。国际军事采购制度是随着世界军事采购实践的不断发展而逐步建立和完善的,经过几十年的发展,各国军事采购制度在不断修订、补充的基础上逐步完善。目前,发达国家都制定了与GPA接轨和与本国法律体系相协调的军事采购制度,以美国为代表的一些国家还在军事采购制度基础上建立了完善、配套并灵便适用的军事采购运行机制。军事采购制度及运行机制已成为发达国家军队建设和全球军事行动后勤保障的重要工具。


国际军事采购理念


通过GPA制度框架下的实践磨合,目前发达国家的军事采购制度和组织运行相对比较成熟。


他们的通行作法:一是管理体制高度集中。二战后,美军采购体制的变化,始终围绕适应联合作战要求,实现采购主体一体化,日常主管采购工作的是国防部部长助理级的高级官员,对全军物资及装备采购实行统一管理。英军采购工作的最高管理部门是国防部国防装备与支援部,专职负责集中领导和管理军事采购工作,各军种参谋部只是作为“第二用户”负责装备使用保障的需求管理。德国由总理领导军事采购总计划,向议会提出军事采购经费预算,实施从经费源头的集中统管。法国、日本、韩国等也都由国防部下属的一个部门负责军事采购工作。英军认为,采用国防部集中统一管理,对提高采购效益,杜绝各军种分散采购管理带来的资源浪费、效率低下等弊端,起到了很好的作用。


二是法律法规分层适用。美军采购管理充分体现市场经济体制下,国家对军事采购保障行为的法治化约束。日本军事采购共建立了四个层次的法律法规,具体执行以国内相关法和GPA为基础,与美军的做法基本相同。


三是运行机制简捷高效。美军采购的军事需求产生于各军种,由国防部统一领导采购工作,按项目分类实行权限审批管理和按专业实施采购,联邦或地区法院以及国防部合同调节申诉委员会依法处理申诉案件,形成了计划、管理、采购、监督相互独立、相互制约的高效运行机制。在高技术战争的需求推动下,当今国际先进军事采购的组织管理模式是通过不断适应现代战争的战场形态、模式、样式的变化,形成军事保障组织创新成果。以美军为代表的国际先进军事采购方法是在总结归纳现代战争保障需求的基础上,对现代军事采购理念的具体体现,它所代表的先进采购供给理念将表明未来军事采购活动的趋势和方向。军事采购理念将对军事系统采购理论孕育和实践做法起到引路作用。


国际军事采购走势分析


随着信息技术的升级和国际市场的融合,各国军事采购都更加关注对信息化工具和全球化资源的利用,军事采购在手段、谋略上的提高,使国际稀缺资源的争夺日趋激烈。军事采购事业作为与国防和军队建设以及与国民经济发展紧密相关的部门,其自身内在要素的发展水平成为影响其外在功能的重要制约性因素。因此,在世界新军事变革的大潮中,一些先进的军事强国大都领先意识到加快军事采购改造步伐的重要性,并采取有力举措推进改造步伐,例如,韩国军事采购为了确保采购的军品质量,采取国防采购局和国防质保局共同把握质量行为和效果的采购双动机制;而加拿大政府则在全球各国不断开放的情况下,中止了军事供应的外包项目,以确保军事采购的质量和效益等。从各国林林总总的采购改革行动看,虽然形式繁多,但目标和内容还是比较统一的。


(一)军事采购战略:布局+响应+物流。


军事采购作为军事保障能力建设的重要组成部分,其一切行为都是为了实现对国防建设或战争准备实施有效供给的目标。从职能上看,军事采购的属性决定了其自身建设必须从战争补给的战略高度进行布局和定位,其次才是军事采购的技战术应用问题,因此,在国际军事战略准备中,抢占军事采购战略高地将成为未来军事采购体系建设的重要内容。所谓军事采购战略高地,是指与国际军事采购相关的全球采购网络布局、采购实施的响应能力和物流可靠性。


(二)军事采购管理:目标+计划+创新。


军事采购作为对国防建设和战争需求实施供给保障的军事经济活动,其运动的管理是围绕实现战时有效供给保障展开的。经典的管理理论认为:管理是通过计划、组织、监督、协调和控制的行为实现目标的过程。按照供应链从原料到生产再到消费的管理理念和实施过程,也充分反映了军事采购管理的主题和重点。然而,军事采购不仅仅局限于供应链所管辖的范畴,而是应在军事采购链的纵向管理基础上,加强对其商务性、经济性、技术性等横向管理。


(三)军事采购功能:商务+工程+预见。


传统的采购理论认为采购行为和过程是仅限于商务范畴的活动,随着供应链理论的推出,人们对采购范畴有了新的认识,看到了采购作为一种经济活动,其运动过程是由商务行为和工程行为共同构成,如果没有工程性运动,供应链就无法顺利实施物的物理运动。采购的商务和工程行为使采购完整地表现了自身应具有的功能和作用,也使采购形成一个新的产业。商务和工程体现了采购运动的完整性,是军事采购两个重要的内容和过程。对于军事采购而言,能够依据用户需求购买市场即时最低价物品并送达指定地点的能力是专业采购的最低要求。面对日趋激烈的资源竞争和国际市场的波动,一个能在未来市场运动中,按照市场规律驾驭价格波动变化,逢低吸纳,逢高抛出是采购商务特性的追求目标。


(四)军事采购资质:知识+技术+实践。


军事采购事业发展的最终归结点是采购队伍建设,采购队伍建设的关键是采购官员的素质。美国陆军部提出:陆军采购队伍建设战役级计划是有关采购队伍改革的战略蓝本,采购人员必须致力于成为明天的领导者,将采购团体建设作为首选的工作岗位,投身于保障战争、反恐和促进陆军改革中去。


在军事采购实践中,随着现有条件的变化,不可避免地会遇到各种各样的疑难问题。如何解决发展中的矛盾,唯有依靠采购官员的创造力,而创造力则来源于采购官员的自身素质。管理学认为:在群体中,人员素质的提高实际上是一种知识管理的效果。知识管理作为提炼人员素质的行为,是创造、产生、分类、保存、分配、沟通、发展且重复使用知识的过程。由于知识管理是重复使用知识的过程,实际上也就是知识不断积累和人员素质不断提高的过程。其中,知识、技术和实践是这一过程的三个组成部分。


构建国际军事采购运行机制的理性思考


在经济全球化条件下,军事采购作为主要的资源获取形式,无论是战时作用于战争保障,还是平时作用于国防建设,最终都是为战争保障服务的。现代军事采购作为在全球范畴的资源筹措活动,是在更广泛的国际市场中获取更多更好物质资源的军事经济活动。只有不断扩大资源供给范畴,才能更为有效、更为经济地获取国防建设和战争准备的稀缺资源,这是国防和军队建设的重要内容和方法手段。然而,国际化采购的范畴放大,对军事采购能力水平的要求也就更高,同时,国际间大国或政治集团的战略博弈、军事格局以及国际经济贸易的复杂环境,也给国际军事采购带来了极为敏感的色彩和各种障碍,上述两个原因的加合,使国际军事采购将面对更加复杂的情景,采购的难点会更多、难度也会更大。


对军事采购而言,首先需要洞察国际战略环境和格局,充分运用各种有利条件和机遇,按照资源获取的战略规划,适时展开采购活动;其次,需要有一支能够承担战时国际军事采购和保障任务的专业队伍,能够掌握运用各种有效工具(国际贸易法律法规、信息化工具、国际贸易通道),开展国际军事采购;再次,从国防建设和战争准备的要求出发,国际军事采购不仅要解决各种急需的稀缺资源补给,更要依据国防战略安排,利用和平时期国际市场的价格波动,逢低吸纳具有战略价值的重要资源,并通过物资储备为国防建设和战争准备做好各项资源准备的基础性工作,真正将战略物资储备纳入国家战略规划以及军队和国防建设的重要内容。可见,国际军事采购作为一项复杂的系统活动,既是军事供应链前端的重要环节,又是组织和技术要求很高的专业行动。从组织运行角度看,国际军事采购必须具备把控国际政治、军事、经济、贸易格局,统筹军队和国防建设物资需求,有效获取稀缺资源的运行机制。


(一)国际军事采购运行管理机制。


军事采购作为“兵马未动,粮草先行”行动中最为领先的活动环节,是国防和军队建设以及战场供应链条中的重要环节。军事采购作为战场补给的一种准备性、保障性和伴随性行为,在战争进行过程中是不能中断的,它必须以连续的采购和物流行动,为在战和后续战斗的补给提供不间断的服务保障。因此,可以认为采购什么,采购多少,应该完全依据战争规模、战场消耗来确定。然而,军事需求与军事供给始终是一对矛盾,即它必然受到有限经费财力和市场供给能力的约束。因此,军事采购一定以战争资源需求和最大的资金购买力这两根相交曲线交点制定计划量,其中,军事采购量的确定,实际上是国家财力投入与采购创造价值的双重作用的结果。从规划军队和国防建设的角度出发,按照国防安全需求以及经费供给可能,是安排国际军事采购计划的逻辑依据。


(二)国际军事采购组织实施机制。


受国际政治、军事关系变化的影响,国际间的贸易关系也将随之发生转变,特别是与军事相关的贸易关系完全受制于国家利益和国际政治集团利益的选择,这些都导致了国际军事采购的复杂性和采购实施的高成本。由于国际军事采购的物资通常是国防和军队建设以及战争准备的敏感性物资,物资的获取对国防力量有着直接的作用,因此,作为战争保障组成部分的采购行为和成果,对战争结局将产生重要影响。从数量关系看,虽然国际采购一般不会成为军事采购的主流,但所涉及进口物资“质”的地位和作用决定了国际采购的重要性、有效性和不可替代性。在错综复杂的国际贸易环境中,构建好国际军事采购组织机制是实现采购活动有序性和有效性的重要内容。


(三)依据军事战略资源发展规划实施国际采购机制。


“战略”这一概念在国际政治学中的含义是“全局的、长远的计划”。其涉及的战争资源包括热能、动能和信息能等,也包括战争能载体的武器装备、物资器材等战争工具,但最突出的战略性战争资源是那些支撑战争运动且稀缺的资源。涉及的军事战略物资有石油、煤、钢铁、有色金属、核燃料、粮食、饮用水以及国内稀缺且不可替代的物资等。国际军事采购应严格依据国家和军队关于国防战略物资规划,依据军事战略资源发展规划实施国际采购机制,主动做好相关物资进口工作。


(四)完善国际军事采购运行机制的配套建设。


国际军事采购机制需要有一个与其相适应的运行平台,而形成的这一平台除了组织体制、规章制度、采购队伍、基础设施和外部市场外,还需要强化与国际军事采购形势任务、环境条件等相适应的配套建设。由于服务于国防建设和战争准备的国际军事采购运行平台重在成效,即围绕运行机制的有序、有效、经济、便利等目标,在注重物资进口保障效率、服务质量的基础上,不断适应国际军事采购对组织、协同、工具、方法和能力等的新要求,有重点地推进配套建设。


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