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复杂形势下推进我国GPA谈判的要点

日期: 2018-08-14
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复杂形势下推进我国GPA谈判的要点

(本文发表于《中国政府采购》杂志2018年第七期,作者系工信部国际经济技术合作中心、涉外法律研究所副所长、副研究员)


2018年4月10日,习近平主席在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上的主旨演讲中提出,在扩大开放方面,中国将采取四项重大举措。在论及“主动扩大进口”时,习近平主席提到中国将“加快加入世界贸易组织《政府采购协定》(GPA)进程”。这表明中国加快改革开放步伐的决心极强。但从我们近两年来关注到的GPA主要参加方在政府采购方面的最新动向和发展态势,尤其是GPA主要参加方对我国政府采购政策、法律及GPA出价的反应和评论来看,我国加入GPA谈判所面临的外部形势趋于复杂化,谈判的难度也将极大增加。




国际贸易保护主义浪潮兴起





自2008年全球金融危机以来,全球范围内国家民族主义、民粹主义此起彼伏,一些发达国家尤甚,贸易保护主义浪潮兴起。根据IMF(国际货币基金组织)、WTO(世界贸易组织)等国际组织的相关报告显示,近年来大经济体出台新的贸易限制举措不断攀升。特别是美国总统特朗普推行的逆全球化行径和贸易战,已经给国际贸易树立了新的壁垒,成为解构现行国际经贸规则体系和遏制全球经济的巨大威胁。


在政府采购领域也出现了相似的倾向。特朗普当选美国总统不久,就于2017年4月18日签署“买美国货、雇美国人”行政令,要求采取措施让政府采购更多国产货。这一行政令要求系统性重新评估与“买美国货”法律相关的执行漏洞和给予贸易伙伴的例外情形;重点调查让外国产品在美国政府采购市场获得所谓“不公平竞争优势”的“买美国货”豁免或例外情形;评估美国在GPA和其他贸易协定中的参与情况,使之符合特朗普提出的标准。为进一步扶持美国钢铁产业,行政令还要求“买美国货”的竞标程序首次将外国产品倾销、补贴等“不公平贸易”做法考虑在内,同时鼓励在美国政府项目中采购美国本土生产的钢铁产品。尽管这一行政令引发了广泛争议,但其可能产生的连锁反应和潜在影响难以估量。


此外,除少数国家和地区的政府采购市场保持了较高的开放度外,大多数国家都将这一重要市场予以保留,作为扶持国内产业和企业,促进自身经济发展的一种重要手段和工具。这也是绝大部分WTO成员尤其是发展中成员尚未加入GPA的重要原因。即使GPA参加方的政府采购市场也并未像其宣称的那样维持较高的开放度。根据GPA参加方的政府采购实践看,尽管情形不一,但大多数参加方的政府采购中,本国来源的比例大都超过或接近90%,也即GPA参加方的实际开放水平并不高。


依照相关统计和研究,在GPA各主要成员方中,美国政府采购中本国来源的比例大约为89%;欧盟的这一比例要相对低一些,但也基本维持在85%;日本在二十世纪九十年代经济泡沫破裂之前,其本国来源采购比例平均约为84%,之后,这一比例逐渐提高到约95%,实际开放的水平很低。


职是之故,面对GPA参加方政府采购市场的实际开放水平,加之日益扩散的贸易保护主义,即使中国成功加入GPA,与国外企业在我国政府采购市场可能获得的利益相比,我国企业所能获得的其他国家的市场准入机会或许很有限。




外方对我国GPA出价持有过高的期待





自2007年12月28日申请加入GPA以来,中国陆续提交了六份出价。在第六份出价中,中央实体的涵盖范围从初始出价的50个实体扩大至63个实体。而且在最新出价中,中国在中央政府实体范围方面作出了一项重要的改进,即删除了早期出价中关于将中央政府实体的范围限于在北京实施的采购这一规定。至此,中国中央实体的涵盖范围与成员方大体一致。


次中央实体方面,涵盖范围包括了22个省中的15个省和全部4个直辖市。其他实体方面,附件3增加了14个新实体,总数达到了22个。此外,中国的货物、服务和工程门槛价也基本达到其他成员的水平。


正因如此,GPA参加方认为中国的最新出价改进显著,中国在GPA下涵盖采购的范围逐渐扩大,在朝着与GPA参加方的涵盖范围大致相当的方向上前进了一大步。相关各方一度认为,在提交最新一次出价后,中国也已经进入了加入GPA谈判的收尾阶段。


但鉴于对中国政府采购市场拥有巨大规模和蕴藏无限机会的预期,WTO政府采购委员会尤其是美欧等国都一直将推动中国早日加入GPA和提高出价作为近年来的重点工作和核心关注。面对中国出价的重大改进,美欧仍然表示中方的第六份出价与他们的期待有较大的差距,并且施压中国尽快发布进一步修改的出价。一方面,不同意中国享有补偿交易和过渡期的设置等发展中国家特殊待遇,以及设置中小企业保护在内的例外措施。


另一方面,对我国国有企业要价极高。在GPA中,国有企业的出价被列在附件3,而实际上,附件3要求列入的是依照本协定条款进行采购的所有其他实体。对于其他实体的范围,GPA并未规定统一标准,并不当然地包含或主要指向国有企业。但长期以来西方国家尤其是美国一直指责中国的国有企业使其限于“不公平竞争劣势”,总是试图通过包括将国有企业的条款纳入各种国际协定在内的各种手段,来追加相应的限制或惩罚措施。


或许正因为这种意识形态化思维的影响,在中国加入GPA的谈判中,国有企业的出价也成为一个特别突出的问题和美欧的一项核心关注。他们希望借助国有企业出价谈判,迫使中国政府要么接受其关于我国有企业的定性,要么承诺进行彻底商业化甚或私有化改革,从而使中国丧失一些使用公共采购作为工具来达成工业政策目标的自主权。


同时,一些GPA参加方尤其是美欧一直期待分享中国国有企业这一具有巨额价值的采购市场,而且其预期过高。如美欧认为中国拥有至少35万个“受国家影响的企业”,认为“受国家影响的企业”的资产价值在中国经济中的比重至少达到了30%,这些企业一年的采购市场价值粗略估计至少有5000亿美元。


因此,他们坚持要求中国在现阶段的出价中大范围纳入国有企业,必须列入为政府目的进行采购的所有国有企业和国家投资企业。他们甚至具体列出了其重点关注的国有企业,几乎涵盖了所有的中央直属企业,始终保持难以使中国接受的要价水平,可以想象,下一步的出价和谈判难度也会非常大。


为达到上述目的,美欧除了在WTO多边机制下开展谈判外,还通过双边对话渠道等其它各种途径和方式关注中国加入GPA的进程,不断向中国施加压力。在当前中美贸易战的背景下,可以预见,中国GPA谈判的难度尤其是外方要价水平必将进一步提升。




中国GPA谈判被赋予示范意义





正如在其年度报告提到的,WTO政府采购委员会认为中国加入GPA,对于GPA、WTO以及世界经济都是极其重要的事,也是对其他新兴经济体发出的非常重要的信号,中国的加入将刺激其他新兴国家的加入。针对一些国家坚持认为中国极少会做出让步的问题,WTO政府采购委员会的官员指出,各方需要的是一项长远的战略和全球视野,要看到一旦中国加入进来,将会产生的巨大收益。


目前,推动发展中国家参与GPA已成为未来的重点工作,修订版GPA还因此特意为发展中国家的加入提供了各种优惠安排。而引导金砖国家加入GPA又是其中的重中之重,在这之中,中国的加入问题又被美国和欧盟给予了最多的关注与意义。因此,它们之前多次强调中国加入GPA的重要性,希望尽早完成中国的加入进程。


这一方面是因为中国具有巨大的经济体量和政府采购规模,美欧非常看重中国市场,认为其中蕴藏着巨大的商业机会,他们借助这一市场可以创造更多的国内就业;另一方面也取决于目前金砖国家在对待GPA的态度和立场,美欧希望通过竭力推动中国加入GPA,来吸引其他金砖国家尽快参加GPA,并以此来重新平衡它们与重要新兴经济体的贸易关系。


目前,金砖国家(中国、印度、巴西、俄罗斯、南非)中只有中国在如火如荼地进行加入GPA的谈判。根据加入WTO时的承诺,俄罗斯于2016年8月左右(加入WTO的四年内)就可能启动加入GPA的进程,但目前还没有进展,具体谈判前景尚难预料。其他金砖国家(巴西、印度、南非)是WTO的创始成员和其前身(GATT)的早期成员,因而没有中、俄在加入WTO时的类似承诺。


这三个国家中,只有印度已成为GPA的观察员,但它一直没有进一步超越其在2010年获得的观察员身份,且印度没有一个总体的政府采购政策,其采购政策和做法缺乏透明度和一致性,它们在中央政府的各部委之间,各邦之间以及各邦与中央政府之间都存在差异。在某些领域,印度还存在给予国内公司以优惠的要求。其国内政府采购制度的改革都还是一大难题。


巴西和南非对于该协定没有表现出太大的兴趣。巴西当局明确表示,该国还未打算加入GPA。2010年,巴西大幅修订了采购立法,使给予国内优惠成为其采购制度的永久性特征。它允许对在巴西生产以及根据巴西技术标准生产的货物和服务,授予高达25%的优惠幅度。在其国际优惠贸易安排中,巴西也避免政府采购的承诺。


南非同样有一个广泛的国内优惠的政策体系,其中包括2011年的《本地采购协议》,该协议设置了75%的本地采购目标。还有,其《国家工业参与计划》规定了政府和半官方购买与租赁合同的工业参与义务。此外,其《广义基础的黑人经济振兴战略》也包含有优惠的采购要求。南非与博茨瓦纳、莱索托、纳米比亚和斯威士兰组成的“南部非洲关税同盟”(SACU)也没有开放政府采购市场。美国与“南部非洲关税同盟”达成一项自由贸易协定的努力最终也失败了。


总之,除中国和俄罗斯做出了加入GPA的承诺之外,其他金砖国家加入GPA的前景并不光明,至少在短期内是这样。因此,加速推进中国的加入进程,为其它金砖国家做出示范和引导,或许将成为美欧等国最现实的选择。




中国GPA谈判需灵活应对





面对当前复杂多变的国际局势,我们有必要全面审视加入GPA的出价谈判及其利弊权衡,灵活沉着应变,避免应急式对待,坚决维护自身利益。


一是坚持对等出价的原则。“对等”是涵盖范围谈判的指导原则。美欧等国一直要求中国提交一份与GPA参加方大致相当的出价,意即强调中国的出价要与其出价对等。


一方面,对等原则意味着GPA参加方的出价与在WTO多边协定中的承诺不同。WTO成员在多边协定中的所有承诺是同等、无区别地适用于其他所有成员的,但GPA参加方对其他参加方可能有相应的不同承诺。如欧盟对一些做出中小企业保留的GPA成员做出了对等规定。因此,在中国加入GPA的出价谈判中,可以认真研究和紧紧抓住不同成员在出价上的关键保留,采取不同的具有针对性的出价谈判策略。而且GPA谈判经常是多个双边谈判组成的,只有谈判双方认为各自从对方的市场上获得了对等的市场准入机会,加入GPA的谈判才可能最终结束。


另一方面,利用对等原则内涵的不同理解,找到对自身出价有利的一些合理观点。一般来说,对等可以意味着以下方面的对等:(1)合同金额;(2)实体类型;(3)采购对象类型;(4)通用的门槛金额;(5)GPA出价与GDP成比例;(6)出价与政府采购市场总量成比例;(7)对等的排除等。


在所列出的参考标准中,比例对等——“GPA出价与GDP成比例”被认为是最重要的。当然这是否合理还存在很大的争议。例如欧盟就认为,“对等”最重要的是开放范围的对等。因此,在新西兰加入GPA的出价上,欧盟与其它参加方出现了意见分歧。由于与大多数国家的政府采购集中在地方政府层面不同,新西兰的政府采购主要集中在中央政府层面,其出价金额占新西兰政府采购市场总额的比重较高,因而,在新西兰的最终出价中附件2和3的实体相对较少。包括美、日在内的很多GPA成员对其出价表示满意,认为出价是对等的,但欧盟仍然在自己的减让表中针对新西兰设立了很多例外,以期达到欧盟所要求的对等标准。


由此可以看出,各成员的市场规模、采购体制、政府权力、对世界贸易的影响等都存在差异,“对等”常常针对不同的成员有不同的含义。有鉴于此,我们应综合考虑出价范围、出价总量、出价占GDP的比重等多个方面的对等标准,从全局性、规划性高度做好出价,使不同的参加方更容易接受。此外,对于自己的出价,要尽量表述清晰。灰色区域会使承诺变得不确定,而且只能给争端留下隐患,使问题变得更麻烦和难以控制。


二是通过完善国内扶持政策增加谈判筹码。GPA的主要目标之一是消除政府采购中的歧视性采购政策,而GPA谈判经常在一定程度上增加了这种保护性采购政策。事实上,通过带有歧视性的采购政策和立法来迫使谈判对手开放其相关市场,从而实现其谈判目标,曾经是且依然是欧美GPA谈判的主要策略。


美国在传统上是一个实施歧视性采购政策的国家,不仅在联邦政府层面早就实施了《采购美国国货法》,而且在新一轮GPA谈判前夕,美国国会在1987年《贸易协定法》中增加第七编,要求美国政府逐年向国会报告外国政府采购市场的开放程度。如果美国公司在某一国家遭受歧视,该国就会立刻被识别出来,并且美国政府负有法律义务限期与该国通过谈判解决问题;如果通过谈判不能成功解决问题,美国将实施贸易制裁。为了有效地进入其他国家的政府采购市场,欧盟也在继美国之后,于1990年的公用事业采购指令中专门实施了一项歧视性的采购政策,以增加欧盟在GPA谈判中的谈判地位。


美欧的做法启示我们要善于运用国内歧视性采购政策,以换取正面谈判可能无法得到的利益。因此,我们不能因遭受到外方对我国采购政策的指责就为了最终加入GPA的目的主动展开自我清理。相反,还应当积极构建扶持国内产业和企业的相关政府采购政策来增加谈判筹码。如美国不但一直保留其采购国货法,而且在金融危机发生后又出台了新的采购本国货法,最终导致加拿大与美国达成新的协议,通过主动开放次中央实体的政府采购市场来换取其企业进入美国相关政府采购市场的机会。


三是确立出价谈判的底线思维。政府采购市场的不断开放是国际发展趋势,中国正处于这个趋势之中,而且最终加入GPA以及在今后的自由贸易协定中纳入政府采购的内容似乎也成为我们必然的选择。但具体到出价谈判又是一项涉及内容广泛、十分复杂的工作,且在时间紧迫、人力有限的情况下,研究出一个合理的方案,决定哪些中央实体、次中央实体和其他实体以及哪些货物、服务和工程应该纳入出价是很困难的。因此,确立出价谈判的底线思维不失为一个好的思路。也即从考察哪些内容可以列入对外开放的范围转变为梳理哪些主体和项目绝对不能列入出价。


按照这种思维方式可以做到认真评估出价决策的风险,估算可以承担或认清愿意承担的最大代价,从而处变不惊、守住最后防线。随着中国加入GPA谈判的不断深入,新的情况和问题也会不断增多,在这种情况下,清醒认识我们发展的实际水平、需要保护的核心领域、希望通过加入GPA获得的主要利益以及谈判环境,从最坏处准备,努力争取最好的结果,显得尤为重要。


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